A nyelvi jogok az oktatásban és a közigazgatásban a Karta Szakértői Bizottságának jelentései tükrében
1.Bevezetés
A Kárpát-medence tágabb térségében az első és a második világháború egyaránt jelentősen átalakította a politikai határokat. Ez azzal is járt, hogy a korábban (ilyen-olyan megszorításokkal és szünetekkel ugyan, de) egy államszerkezetbe tartozó magyar nyelvterület az első világháború után több államba szakadt. 1920 után magyar anyanyelvűek sokasága került Csehszlovákia, Románia, a Szerb-Horvát-Szlovén Királyság és Ausztria területére, a második világégés után pedig már hat különböző állam határa darabolta a magyar nyelvterületet, amely így Magyarországon kívül Csehszlovákia, Románia, Jugoszlávia, Ausztria és a Szovjetunió területének egy részére terjedt ki. Az 1980-as évek végén, az 1990-es évek elején a régióban lezajlott politikai átalakulások újabb átrendeződéseket hoztak, melyek következtében ma „a Kárpát-medencében a magyar nyelv nem egyetlen országban változik, hanem a történelem jelenlegi állása szerint most éppen nyolcban[1] egyszerre, a nyelvi változást pedig minden országban más-más tényezők befolyásolják” (Szilágyi 2008, 106. p.).
A magyar nyelvterület szétszabdaltsága szükségszerűen befolyásolja a magyar nyelv helyzetét, hiszen a politikai határok meghatározzák a nyelvet beszélők szociális hálóit, s így természetes, hogy a határon belüli kapcsolatok felerősödnek, a határon átnyúló kapcsolatok pedig akadályokba ütköznek, ezért rendszerint gyengülnek. Az államhatárok kettős természetűek: egyszerre idéznek elő konvergenciát és divergenciát, s a határon belüli változatok fokozatosan elkezdenek egymáshoz közeledni és a kiegyenlítődés irányába fejlődni, míg a határ másik oldalán rekedt változatokban a különfejlődés erősödik fel (Palander–Riionheimo–Koisvisto 2018, 7. p.). Ennek nyelvi és társadalmi következményeit számos vizsgálat elemzi, így például a magyar nyelv Magyarországon kívüli változatait azonos szempontok szerint bemutató A magyar nyelv a Kárpát-medencében a XX. század végén című kutatási program (Csernicskó 1998, Göncz 1999, Lanstyák 2000, Szépfalusi és mtsai 2012, Fancsaly és mtsai 2016, Péntek–Benő 2020). Több olyan tudományos összefoglaló is készült, melyek azt vizsgálják összehangolt szempontok szerint, hogyan alakult a magyar nyelv jogi státusza, illetve a magyarul beszélők nyelvi jogi helyzete a Magyarországgal szomszédos országokban (például Kontra–Hattyár szerk. 2002, Nádor–Szarka szerk. 2003, Gerencsér 2009, Eplényi–Kántor szerk. 2012, Csernicskó–Szabómihály 2010, Csernicskó–Péntek–Szabómihály 2010, Szabómihály 2017 stb.).
Ezeknek az elemzéseknek az elkészültét az tette lehetővé, hogy a rendszerváltozásokat követően – a magyar kisebbségek iránti érdeklődés növekedésével párhuzamosan – Európában egyre több figyelem irányult a nyelvi jogok kutatására. A Szovjetunió széthullása és a korábban a szocializmust építő államokban lezajlott politikai, társadalmi, gazdasági átalakulások után a Magyarországgal szomszédos államokban élő magyar közösségek bízhattak abban, hogy a kisebbségi és a nyelvi jogok területén is teljesen új korszak kezdődik, és a nyelvi jogok korlátozása – ami az első és a második világháborút lezáró békedöntések után kisebbségbe szakadt magyar közösségek mindennapjainak része volt hosszú évtizedeken át – hamarosan a múlt ködébe vész.
Az, hogy Magyarország a szomszédjaival együtt tagja lett az Európa Tanácsnak, illetve – Ukrajna és Szerbia kivételével – az Európai Uniónak, a jogharmonizáció területére is hatással volt. A magyar kisebbségek nyelvi jogi helyzetének javulására vonatkozó reményeket táplálták azok az európai egyezmények, amelyeket épp az etnikai és nyelvi alapú konfliktusok megelőzése, valamint a kisebbségi és nyelvi jogok kodifikálása céljából dolgoztak ki és javasoltak elfogadásra az 1990-es évek első felében, többek között a volt szocialista államok számára is. A Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai kartája[2] (a továbbiakban Karta) 1992-ben, a Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelméről[3] (a továbbiakban Keretegyezmény) 1995-ben született az Európa Tanács (ET) égisze alatt, és a térség európai integrációt célul kitűző valamennyi állama – Magyarországot is beleértve – csatlakozott e két nemzetközi kisebbségvédelmi egyezményhez (1. táblázat).
1. táblázat. A Karta és a Keretegyezmény (ratifikációt követő) hatályba lépésének éve Magyarországon és a szomszédos államokban[4]
Az első és második világháborút követő békedöntések után kisebbségi helyzetbe került és hosszú évtizedeken át nemzetiségi és nyelvi jogaiban korlátozott több milliónyi magyar anyanyelvű számára reményt keltő lehet az is, hogy a magyar nyelv az összes Magyarországgal szomszédos államban a Karta védelme alá vont nyelvek közé tartozik, Magyarország pedig az összes, vele határos állam nyelvét a Karta által védelmezett nyelvek közé sorolta (2. táblázat).
2. táblázat. A Karta védelme alá vont nyelvek Magyarországon és a szomszédos államokban[7]
A magyar nyelv közigazgatásban való használatát elemző összefoglaló tanulmányában Szabómihály Gizella (2017, 299. p.) a következőket írja: „a kisebbségi nyelvek fennmaradásának, az asszimiláció lassításának egyik feltétele, hogy a kisebbség nyelve ne szoruljon vissza a magánszférába, hanem pozíciói megmaradjanak, sőt erősödjenek a nyilvános nyelvhasználati színtereken. Ezek azonban azok a színterek, amelyek esetében a kommunikáció nyelvét az állam befolyásolja, szabályozza. Ezért foglalkoztak, foglalkoznak nyelvészeink és jogászaink kiemelt témaként a nyilvános nyelvhasználat törvényi szabályozásával, az egyes utódállamok nyelvpolitikájával, a magyar kisebbségeknek biztosított nyelvhasználati jogokkal.” Az alábbiakban azt vizsgáljuk meg, hogy az a négy Magyarországgal szomszédos állam, amelyben a legnagyobb lélekszámú magyar kisebbségi közösségek élnek (Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna), milyen vállalásokat tett a Karta ratifikációja során a magyar nyelvnek az oktatásban, illetve a közigazgatósági hatóságok és közszolgálati szervek munkájában való használatát illetően, és bemutatjuk, hogy ezeket a vállalásokat hogyan teljesítik a gyakorlatban.
Az összehasonlító elemzés alapjául az szolgál, hogy a részes államoknak meghatározott időközönként jelentést kell készíteniük a Karta végrehajtásáról az Európa Tanács illetékes szerve, azaz a Szakértői Bizottság[8] felé. Az országjelentések mellett a Szakértői Bizottság is jelentéseket készít arról, hogyan alkalmazzák az egyes államok a nemzetközi dokumentumot saját területükön. Annak ellenére, hogy a Karta „szankcionáló mechanizmusok nélküli” szerződés (Vizi 2018, 4. p.), a Szakértői Bizottság jelentéseinek az áttekintése és elemzése mégis lényeges, mert ezek a jelentések elvileg „fontos iránymutatóul, egyfajta objektív tükörként szolgálnak a nemzetközi és hazai fórumokon a kisebbségi jogok helyzetével kapcsolatban” (Fiala-Butora 2017, 57. p.). Ezeknek a jelentéseknek a vizsgálata azért is tanulságos, mert „a nemzeti szabályozások nemzetközi szintű összevetésére nyújtanak módot, illetve az adott állam nyelvpolitikájáról pontosabb képet adnak, mint az aránylag könnyen módosítható belső jogszabályok”, illetve különösen azért, mert a Szakértői Bizottság a jelentések összeállítása során „nemcsak a jogszabályi hátteret, hanem a jogszabályok tényleges érvényesítését is vizsgálta” (Szabómihály 2017, 300. p.).
A Karta implementációjáról a Szakértői Bizottság által készített legfrissebb, 2017–2019-ben kiadott jelentések 2. fejezete könnyen áttekinthető módon, táblázatos formában foglalja össze, hogyan teljesítik az egyes államok a Karta ratifikációs törvényében tett vállalásaikat az egyes, a dokumentum hatálya alá vont nyelvek vonatkozásában. Az egyes országokról kiadott jelentések elemzése ily módon lehetőséget kínál számunkra, hogy mi is konkrétan megvizsgáljuk, hogy a Magyarországgal szomszédos országok milyen mértékben teljesítették a magyar nyelv vonatkozásában saját vállalásaikat, többek között az oktatás területén. Azt vizsgáljuk meg tehát, hogy egy független nemzetközi testület, a Karta Szakértői Bizottsága miként értékelte legutóbbi jelentéseiben (3. táblázat) az említett négy tagállam saját vállalásainak teljesítését a magyar nyelv vonatkozásában két nagyon fontos szférában: az oktatás és a közigazgatási nyelvhasználat területén. A jelentések kitérnek a Karta minden egyes, a tagállamok ratifikációs törvényében alkalmazandóként megjelölt cikkének és pontjának teljesítésére, külön-külön minden olyan nyelv vonatkozásában, melyek az adott országban a Karta védelme alá tartoznak. Mivel a magyar nyelv mind a négy vizsgált államban a Karta védelme alá vont nyelvek közé tartozik (lásd a 2. táblázatot), alkalmunk nyílik annak megvizsgálására, hogy Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna hogyan teljesíti a Karta ratifikálásával tett vállalásait a magyar nyelvre vonatkozóan.
3. táblázat. A Karta alkalmazásáról a Szakértői Bizottság által kiadott legfrissebb jelentés Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna vonatkozásában[9] [10] [11] [12] [13]
2. A vállalások
A Kartát ratifikáló államok – bizonyos megkötésekkel – à la carte rendszerben válogathatnak a dokumentumban kínált rendelkezések közül. A választás egyik része az, hogy az állam választhat, mely nyelvekre terjeszti ki a Karta hatályát (mint láthattuk, a magyar nyelv szerepel a védelem alá vont nyelvek között). Továbbá az államok – a dokumentum I. rész 2. cikk 2. pontjában foglalt előírásokat figyelembe véve – úgy válogathatnak a Karta rendelkezései közül, hogy a II. részt mindenképpen alkalmazzák, a III. rész rendelkezései közül pedig „legkevesebb harmincöt bekezdést vagy pontot” alkalmaznak, mégpedig „legalább hármat-hármat a 8. és 12. cikkből és egyet-egyet a 9., 10., 11. és 13. cikkből”. Az oktatásra a Karta 8., a közigazgatási nyelvhasználatra a nemzetközi dokumentum 10. cikke vonatkozik.
Azt, hogy az oktatás területén milyen lehetőségek közül választhatnak az államok, a 8. cikk 1. pontjának egy részletét áttekintve mutatjuk be. A Karta 8. cikk 1. pontja az óvodától az egyetemig és a felnőttoktatásig ezeket lehetőségeket kínálja:
Az oktatásügyet illetően a Felek azokon a területeken, ahol ezeket a nyelveket használják, e nyelvek mindegyike helyzetének megfelelően, és anélkül, hogy az állam hivatalos nyelvének/nyelveinek oktatása hátrányt szenvedne, vállalják, hogy…
- i. elérhetővé teszik az általános iskolai oktatást[14] az érintett regionális vagy kisebbségi nyelveken, vagy
- elérhetővé teszik az általános iskola lényegi részét az érintett regionális vagy kisebbségi nyelveken, vagy
- biztosítják, hogy az érintett regionális vagy kisebbségi nyelvek oktatása az általános iskolai tanrend integráns részét képezze, vagy
- a fenti i.–iii. szerinti intézkedések valamelyikét legalább azokra a tanulókra alkalmazzák, akiknek családja ezt kívánja, és létszáma elegendőnek minősül; (…).
Jól érzékelhető: egyáltalán nem mindegy, melyik opciót választja egy adott állam. Miközben például az i bekezdés azt jelenti, hogy a kisebbségek anyanyelvükön tanulhatnak, az ii azt, hogy bizonyos tantárgyak oktatása a kisebbségi nyelven folyik, az iii már csak azt, hogy nyelvük tantárgyként van jelen az oktatási folyamatban.
Azt, hogy a Magyarországgal szomszédos négy állam milyen kötelezettségeket vállalt a magyar nyelv vonatkozásában az oktatás területén, a 4. táblázatban foglaltuk össze.
4. táblázat. Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna vállalásai a Karta 8., az oktatásról szóló cikke területén a magyar nyelvvel kapcsolatban[15]
Láthatjuk, hogy az egyes államok különböző kötelezettségeket vállaltak. Szembetűnő például, hogy Szlovákia és Románia – ahol az óvodától az egyetemig terjedő magyar nyelvű oktatási intézményrendszer működik – a legmagasabb szintű vállalásokat tette, hiszen e két ország vállalta, hogy biztosítja a magyar nyelven folyó oktatást az óvodától az egyetemig. Ukrajna és Szerbia ezzel szemben – annak ellenére, hogy e két ország magyarsága is fejlett anyanyelvű oktatási hálózattal rendelkezik (lásd pl. Bartha és mtsai szerk. 2011, Vančo 2017) – meglehetősen alacsony szintű kötelezettségeket vállalt. E két utóbbi ország csupán arra kötelezte el magát, hogy a magyar nyelv tantárgyként szerepelhet az oktatási rendszerben, arra azonban már nem, hogy oktatási nyelvként, tannyelvként is.
A Karta 10. cikkéből az alábbi rendelkezések közül válogathattak a Kartát ratifikáló államok:
10. Cikk – Közigazgatási hatóságok és közszolgálati szervek
1. Az állam azon közigazgatási kerületein, ahol a regionális vagy kisebbségi nyelvet használó személyek száma az alábbi intézkedéseket indokolja, a Felek a nyelvek mindegyike helyzetének megfelelően, abban a mértékben, ahogy az észszerűen lehetséges, vállalják, hogy
a. i. gondoskodnak arról, hogy a közigazgatási hatóságok a regionális vagy kisebbségi nyelveket használják, vagy
ii. gondoskodnak arról, hogy a közösséggel kapcsolatban álló tisztviselőik a regionális vagy kisebbségi nyelveket használják azokkal a személyekkel fennálló kapcsolataikban, akik hozzájuk ezeken a nyelveken fordulnak, vagy
iii. gondoskodnak arról, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelveket használók szóbeli és írásbeli kérelmeket ezeken a nyelveken nyújthassanak be, és választ is ezeken a nyelveken kapjanak, vagy
iv. gondoskodnak arról, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelveket használók írásbeli és szóbeli kérelmeket ezeken a nyelveken nyújthassanak be, vagy
v. gondoskodnak arról, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelveket használók jogérvényesen nyújthassanak be ilyen nyelvű dokumentumot;
b. széles körben használt közigazgatási szövegeket és formanyomtatványokat a lakosság számára, regionális vagy kisebbségi nyelveken, illetve kétnyelvű változatokban tesznek közzé;
c. megengedik, hogy a közigazgatási hatóságok dokumentumokat regionális vagy kisebbségi nyelven készítsenek.
2. Azon helyi és regionális hatóságokat illetően, melyek területén a regionális vagy kisebbségi nyelveket használók száma az alábbi intézkedéseket indokolja, a Felek vállalják, hogy megengedik és/vagy bátorítják:
a. a regionális vagy kisebbségi nyelvek használatát a regionális vagy helyi közigazgatásban;
b. a regionális vagy kisebbségi nyelveket használóknak azt a lehetőséget, hogy szóbeli vagy írásbeli kérelmeket ezeken a nyelveken nyújthassanak be;
c. a regionális testületek hivatalos dokumentumaikat a regionális vagy kisebbségi nyelveken is közzétegyék;
d. a helyi testületek dokumentumaikat a regionális vagy kisebbségi nyelveken is közzétegyék;
e. hogy a regionális testületek közgyűlési vitáiban a regionális vagy kisebbségi nyelveket használják, ami azonban nem zárja ki az állam hivatalos nyelvének/nyelveinek használatát;
f. hogy a helyi testületek közgyűlési vitáiban a regionális vagy kisebbségi nyelveket használják, ami azonban nem zárja ki az állam hivatalos nyelvének/nyelveinek használatát;
g. a helyneveknél a regionális vagy kisebbségi nyelveken hagyományos és helyes formák használatát vagy elfogadását, ha szükséges, a hivatalos nyelv(ek) szerinti elnevezésekkel együttesen használva.
3. A közigazgatási hatóságok vagy az ő nevükben tevékenykedő más személyek által működtetett közszolgálati szerveket illetően a Szerződő Felek a regionális vagy kisebbségi nyelvek használatának területein e nyelvek mindegyike helyzetének megfelelően, abban a mértékben, ahogyan az ésszerűen lehetséges, vállalják, hogy
a. gondoskodnak arról, hogy használják a regionális vagy kisebbségi nyelveket a szolgáltatások nyújtásakor; vagy
b. megengedik a regionális vagy kisebbségi nyelveket használóknak, hogy kérelmet ezeken a nyelveken terjesszenek elő, és úgy is kapjanak rá választ; vagy
c. megengedik a regionális vagy kisebbségi nyelveket használóknak, hogy kérelmet ezeken a nyelveken terjesszenek elő.
4. Az 1., a 2. és a 3. bekezdések közül általuk elfogadott rendelkezések végrehajtására tekintettel a Felek vállalják, hogy az alábbi intézkedések közül egyet vagy többet meghoznak:
a. az esetleges szükséges fordítás vagy tolmácsolás;
b. elegendő számú köztisztviselő és más közalkalmazott foglalkoztatása, és ha szükséges, képzése;
c. azoknak az igényeknek a lehetséges mértékű kielégítése, melyek arra irányulnak, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelvek használatának területein a regionális vagy kisebbségi nyelvet ismerő köztisztviselőket nevezzenek ki.
5. A Felek vállalják, hogy megengedik a családneveknek az érdekeltek kérésére a regionális vagy kisebbségi nyelveken történő használatát és felvételét.
Azt, hogy milyen vállalásokat tettek az összevetésbe bevont államok, az 5. táblázatban foglaltuk össze.
5. táblázat. Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna vállalásai a Karta 10. cikke vonatkozásában a magyar nyelvvel kapcsolatban[16]
3. A magyar nyelv az oktatásban: a Karta 8. cikkének alkalmazása
A 6. táblázatot a Szakértői Bizottság fent említett jelentései alapján állítottuk össze. A sorokban az oktatásra vonatkozó 8. cikk egyes pontjai találhatók. Az egyes cellákban található értékelés a Karta azon részére vonatkozik, amelynek alkalmazását az adott állam vállalta (lásd a 4. táblázatot). A táblázatban látható számok a következő értékeléseket fedik (a Szakértői Bizottság által kiadott jelentésben szereplő szempontok szerint):
4. Megvalósult: A politikák, a jogszabályok és a gyakorlat megfelel a Karta követelményeinek.
3. Részben teljesült: A politikák és a jogszabályok teljes egészében vagy részben megfelelnek a Karta rendelkezéseinek, de a kötelezettségvállalást csak részben hajtják végre a gyakorlatban.
2. Formálisan teljesült: A szakpolitikák és a jogszabályok összhangban vannak a Kartával, de a gyakorlatban nincsenek végrehajtva a vállalások.
1. Nem teljesült: A kötelezettség teljesítése érdekében a politika, a jog és a gyakorlat területén nem tettek lépéseket a hatóságok, vagy a Szakértői Bizottság több monitoring cikluson át sem kapott semmilyen információt azok végrehajtásáról.
0. Nincs következtetés: A Szakértői Bizottság nem tudja megállapítani a kötelezettségvállalás teljesítését, mivel a hatóságok nem nyújtottak ehhez elegendő információt.
6. táblázat. Mennyiben felelnek meg az egyes államok a Karta 8. cikke kapcsán tett saját vállalásainak a magyar nyelv vonatkozásában? (A Szakértői Bizottság hivatalos jelentései alapján)
Amint a 6. táblázatban látjuk, a Szakértői Bizottság legutóbbi jelentései szerint alapjában véve mind a négy állam teljesítette a magyar nyelv kapcsán az oktatás területén vállalt kötelezettségeit, ám egyetlen államnál sincs mindegyik pont mellett maximális pontszám. 1-es (vagyis: nem teljesült) minősítést csak Ukrajnánál találunk, mégpedig három cellában is. S ha ehhez hozzátesszük, hogy az ukrajnai jelentés a kisebbségek nyelvén folyó oktatást visszaszorító (Brenzovics és mtsai 2020, Csernicskó és mtsai 2020, Fedinec–Csernicskó 2017, Huszti–Csernicskó–Bárány 2019) jogszabályok (a 2017. október 5-ei oktatási kerettörvény,[17] a 2019. április 25-ei államnyelvi törvény,[18] valamint a 2020. január 16-án az általános középfokú oktatásról[19] szóló törvény) elfogadása és hatályba lépése előtt készült, akkor valószínűsíthető, hogy a későbbiekben Kijev még kevésbé tud e téren megfelelni saját maga vállalta kötelezettségeinek (Csernicskó 2018). Ukrajna példájából az is világossá válik, hogy miért van szükség a Karta alkalmazásának folyamatos monitoringjára: az egyes államok jogszabályi környezetének változásai jelentősen befolyásolhatják az egyes nyelvek helyzetét.
4. A magyar nyelv a közigazgatási hatóságok és a közszolgálati szervek munkájában: a Karta 10. cikkének alkalmazása
A Szakértői Bizottság fenti értékelési skáláját használva azt foglaltuk össze a 7. táblázatban, hogy a vizsgálatba bevont négy állam miként teljesítette saját vállalásait a magyar nyelv vonatkozásában a Karta 10. cikkének teljesítése során. Amint láthatjuk, 4-es, vagyis „A politikák, a jogszabályok és a gyakorlat megfelel a Karta követelményeinek” minősítést csak kivételes esetben láthatunk. Ukrajna például egyetlen ilyen minősítést sem kapott, de Szlovákia is csupán egy ilyennel büszkélkedhet.
7. táblázat. Mennyiben felelnek meg az egyes államok a Karta 10. cikke kapcsán tett saját vállalásainak a magyar nyelv vonatkozásában? (A Szakértői Bizottság hivatalos jelentései alapján)
Egy 2010-ben készült, a Magyarországgal szomszédos államokban élő magyar közösségek nyelvi helyzetét áttekintő elemzés szerint „mind a kisebbségi magyar pártok, mind a magyarországi kormányzat (pártállástól függetlenül) arra törekednek, hogy az érintett államok legalább a nemzetközi szerződésekben vállalt szinten biztosítsák a nyelvi jogokat. Ezen túl azonban célként a hasonló nagyságú és hasonló helyzetben levő nyugat-európai őshonos kisebbségek (pl. a finnországi svédek vagy a dél-tiroli németek) által elért státusz fogalmazódik meg. Tehát az, hogy a magyar nyelv az adott államban legalább regionális szintű hivatalos nyelv legyen” (Csernicskó–Szabómihály 2010, 188. p.). A 7. táblázat adatai alapján egyértelműen látható, hogy ettől meglehetősen távol állunk.
5. Összesített eredmények
Ha a 6. és 7. táblázatban szereplő számokat (mint az iskolában) osztályzatokként kezeljük, megvizsgálhatjuk, hogyan értékelte a Szakértői Bizottság Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna a Karta 8. és 10. cikke kapcsán vállalt kötelezettségeinek teljesítését a magyar nyelv vonatkozásában. Az 1. ábrán úgy foglaltuk össze az adatokat, hogy a 6. és 7. táblázatban szereplő „osztályzatok” alapján átlagokat számítottunk (csak azokat a cellákat vettük figyelembe, amelyekbe a Szakértői Bizottság értékelése alapján 1-es, 2-es, 3-as vagy 4-es „érdemjegy” került).
1. ábra. A vizsgált négy állam átlagpontszámai a Szakértői Bizottság jelentéseiben szereplő értékelések alapján
Az ábrán látható, hogy az oktatásról szóló 8. cikk vállalásait jobban teljesítette mind a négy vizsgált állam, mint a 10. cikkben foglaltakat. Ukrajna a 8. és a 10. cikk vonatkozásában egyaránt rosszabbul teljesített, mint a másik három állam: a 8. cikk alkalmazásának értékelése során Románia, Szlovákia és Szerbia egyaránt 4-es alá minősítést kapott, miközben Ukrajna kereken 3-as osztályzattal zárt, a 8. cikknél pedig Románia 3-as fölé, Szlovákia és Szerbia 3-as alá érékelést kapott, Kijev azonban csupán 2-es alá minősítést érdemelt ki.
Ha (a matematikai szabályok szerint) kerekítjük az értékelés során kapott átlagpontszámokat, akkor láthatjuk, hogy a 8. cikk alkalmazására Románia, Szlovákia és Szerbia egyaránt 4-es minősítést kapott a Szakértői Bizottságtól, ami azt jelenti, hogy e területen ezekben az országokban a magyar nyelv vonatkozásában „a politikák, a jogszabályok és a gyakorlat megfelel a Karta követelményeinek”. Ukrajna ezzel szemben csak 3-as értékelést kapott, vagyis Kijev vállalásai csak részben valósultak meg, a Szakértői Bizottság értékelése szerint „a politikák és a jogszabályok teljes egészében vagy részben megfelelnek a Karta rendelkezéseinek, de a kötelezettségvállalást csak részben hajtják végre a gyakorlatban”.
Ugyanezt a kerekítési művelet a 10. cikk átlagértékei kapcsán elvégezve azt találjuk, hogy Románia, Szlovákia és Szerbia egyformán 3-as minősítéssel zárt. Ukrajna azonban csak formálisan teljesítette e téren vállalt nemzetközi kötelezettségeit, és ezért csupán a 2-es minősítést érdemelte ki. Ez pedig a Szakértői Bizottság által használt minősítési rendszer alapján azt jelenti, hogy „a szakpolitikák és a jogszabályok összhangban vannak a Kartával, de a gyakorlatban nincsenek végrehajtva a vállalások”.
Elemzésünk alátámasztja Szabómihály Gizella (2017, 299. p.) következtetését: „a kisebbségvédelmi keretegyezménynek és a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartájának végrehajtásával kapcsolatos dokumentumok azt mutatják, hogy nemcsak a jogi szabályozás hiányos a vizsgált államokban: talán még nagyobb gond, hogy a hatályos jogszabályok végrehajtása és érvényesíthetősége is akadozik.”
Az elemzésből kitűnik, hogy az a Magyarországgal szomszédos négy állam, ahol a legnagyobb lélekszámú őshonos magyar kisebbségek élnek, a nyelvmegtartás szempontjából meghatározó két nyelvhasználati színtéren, az oktatásban és a közigazgatásban nem teljesíti teljes mértékben azon saját nemzetközi kötelezettségvállalásait, amelyeket az európai integráció jegyében a Karta ratifikációjával vállaltak. Különösen elmaradnak a vizsgált államok a vállalt kötelezettségek teljesítésétől a magyar nyelvnek a közigazgatásban való használata területén. Az elemzésből kitűnik az is, hogy a vizsgált államok között Ukrajna áll a legmesszebb saját vállalásai teljesítésétől. Az összehasonlító elemzés következtetéseinek súlyát növeli, hogy annak alapját nem a magyar kisebbségek esetleg elfogultsággal vádolható politikusai, jogvédői vagy szakértői által készült összefoglaló, hanem egy független nemzetközi testület, a Karta Szakértői Bizottságának 2017–2019 között kiadott hivatalos jelentései képezik.
6. Következtetések
Öllös (2013, 15. p.) szerint „A nyelvi jogok kapcsolata az emberi jogokkal nyilvánvaló. A nyelv az emberi természet lényegi része. Nyelv nélkül nem volna ember az ember. Tehát az emberi mivolt egyik kétségbevonhatatlan előfeltétele. Akik ellenzik a nyelvi jogok besorolását az emberi jogok közé, még azoknak is nyelvre van szükségük álláspontjuk kifejtéséhez. (…) A nyelv a közösségi identitás előfeltétele. Nélküle az ember nem válhatna társadalmi lénnyé, sem az emberiség törzsfejlődése során, sem pedig egyénenként a társadalmi szocializáció folyamatában.” A nyelvi jogokat az emberi jogok részeként kell értelmeznünk (De Varennes–Kuzborska 2019, 39–40. p.). Fernand de Varennes (1996, 117. p.) meggyőződése szerint az egyének nyelvi jogainak tiszteletben tartása „egy alapvető jogból ered, és nem valami különleges engedmény vagy kiváltságos bánásmód. Egyszerűen fogalmazva, az a jog, hogy megkülönböztetés nélkül egyenlő bánásmódban részesüljenek, amelyre mindenki jogosult”. Ez az elv egyértelműen alkalmazható a nemzetállamok kisebbségi nyelveinek beszélőire is (May 2006, 266. p.). Andrássy (2013) szerint az anyanyelv használatára vonatkozó jogok éppen ezért olyan jogok, melyek mind a többségi, mind a kisebbségi állampolgárokat – mint emberi jogok – szükségszerűen megilletik, és nem csupán a kisebbségiekre vonatkozó többletjogok. Ebből következik, hogy a nyelvi jogokat univerzális, mindenkit megillető jogként így kellene megfogalmazni: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy anyanyelvét/saját nyelvét használja.” (Andrássy 1998, 180. p.) Mindezek alapján felmerül a kérdés: mi lehet akkor az oka annak, hogy az államok nem teljesítik (teljes mértékben) saját, az állampolgáraik nyelvi jogaira vonatkozó vállalásaikat és kötelezettségeiket? Ennek hátterében a nyelvpolitikát befolyásoló nyelvi ideológiák állnak.
A nyelvek státuszát, használati körét, illetve a jogszabályokban rögzített jogok gyakorlati megvalósítását elsősorban az adott állam nyelvpolitikája határozza meg. A nyelvpolitika „egy személy vagy valamely csoport kifejezett és nyilvánvaló erőfeszítése (…) a résztvevők [nyelvi] gyakorlatának vagy meggyőződésének módosítására” (Spolsky 2009, 4. p.). A nyelvpolitika mögött nyelvi ideológiák állnak. Ezek olyan eszmék, elképzelések, melyek a nyelvvel (a nyelvi rendszerrel, a nyelvhasználattal, a nyelvek egymáshoz viszonyított helyzetével, a nyelvi változatossággal stb.) kapcsolatos tények, vélemények magyarázatára szolgálnak, illetve melyek a nyelv(ek)re, a nyelvhasználatra, a nyelvváltozatokra és beszélőikre irányuló cselekedetek hátterében állnak, befolyásolják a nyelvpolitikát, s valójában gazdasági, politikai és kulturális értékek, érdekek és ideológiák húzódnak meg mögöttük (Lanstyák 2009). Bochmann (1999, 28–31. p.) szerint a nyelvpolitika „mint a politika minden más fajtája, (…) bizonyos csoportok/rétegek/osztályok érdekeinek van alárendelve”. A nyelvpolitika úgy helyezi társadalmi struktúrába a nyelvet, hogy az adott társadalomban a nyelv révén válik meghatározottá, ki fér hozzá a politikai hatalomhoz és a gazdasági erőforrásokhoz (Tollefson 1991). A nyelvpolitika tehát hatékony eszközként használható a társadalmi javak és a politikai tőke egyenlőtlen elosztásának eléréséhez, illetve megideologizálásához, és gyakran éppen erre használják. A nyelvpolitika ebben az elméleti keretben a hatalom megszerzésének és megtartásának, a társadalmi egyenlőtlenség kialakításának és újratermelésének egyik mechanizmusa. A nyelvpolitika hatáskörébe vont kérdések gyakran a hatalomért és a dominanciáért folytatott harc álcázására szolgálnak (Roter–Busch 2018, 156. p.). A törvényekben, egyezményekben rögzített jogok gyakran épp a hatalmi praktikák révén válnak üres szólamokká. A Karta alkalmazásának problémái kapcsán is láthatjuk, hogy „a papíron létező nyelvi emberi jogok csak az első lépést jelentik, és kicsi a jelentőségük, ha nem megfelelően alkalmazzák őket” (Skutnabb-Kangas–Phillipson 2016, 12. p.).
Az 1980-as és 1990-es évek fordulóján a szocialista internacionalizmus béklyóját levető közép-európai államok nemzetállam-építésbe kezdtek. Brubaker és munkatársai (2011, 36–37. p.) szerint a nemzetállamot építő elitek az általuk ellenőrzött területre „úgy tekintenek, mint olyan edényre, amely nemzeti nyelvvel és kultúrával »tölthető« és töltendő fel”, s a nyelvpolitikát a nemzetiesítés hatékony eszközeként használják. Amikor a többségi nemzet tagjai saját nyelvüket erőltetik a kisebbségekre, s amikor mindezt arra hivatkozva teszik, hogy a kisebbségiek jobban járnak, ha magas szinten megtanulják ezt a nyelvet, és saját nyelvük helyett inkább azt használják (legalábbis a nyilvános szituációkban), akkor arról tesznek tanúbizonyságot, hogy a domináns nyelvi csoport számára természetes az államnyelv és az ezt hordozó többségi etnikum jogilag is legitimált privilegizált helyzete. Brubaker és munkatársai (2011, 261. p.) szerint „ez egyenesen következik abból a nacionalista alapállásból, amelyet a domináns »államalkotó« nemzetekkel azonosuló egyének széles körben vallanak, nevezetesen hogy a nemzetállam lényegénél fogva egy adott nemzeté és azért a nemzetért van”. A domináns csoport tagjai számára azért is természetesnek tűnhet ez a fajta szemlélet, mert országuk neve rendszerint magában foglalja a többségi etnikumnak és nyelvének nevét, és ez mintegy implikálja számukra, hogy ez a nemzet az államiság birtokosa, ők vannak otthon. Innen csupán egy lépés az a szemlélet, mely szerint saját államukban csak a domináns csoport nyelve lehet az egyetlen államnyelv és hivatalos nyelv. Így válik a nyelv a kommunikáció és az identitásjelzés eszközéből politikai szimbólummá és a nemzetállam egyik legfontosabb jelképévé. „Ez az elgondolás – ami olyan magától értetődőnek tűnik, hogy nem is igényel különösebb átgondolást vagy indoklást – a hétköznapi nyelvi ideológia egyik központi eleme.” (Brubaker és mtsai 2011, 261. p.)
A nemzetállamot építő politikai elitek a nyelvpolitikát nem a társadalmi egyenlőtlenség felszámolására, hanem a nemzetállami ideológia eszközeként használják elsősorban. Ezért van az, hogy számos európai állam nem is csatlakozott a Kartához (Csernicskó 2020, 174), és ez nem növeli az erejét és presztízsét, és ezzel magyarázható az is, hogy bár több állam – köztük az elemzésbe bevont Románia, Szlovákia, Szerbia és Ukrajna is – aláírta és ratifikálta ugyan a Kartát, de a nemzetközi dokumentumban foglaltak teljesítését, gyakorlati alkalmazását már nem tekintik annyira fontosnak, mint a többségi nyelv dominanciájának biztosítását.
Irodalom
Andrássy György 1998. Nyelvi jogok: A modern állam nyelvi jogának alapvető kérdései, különös tekintettel Európára és az európai integrációra. Pécs, Janus Pannonius Tudományegyetem Európa Központja.
Andrássy György 2013. Nyelvszabadság: Egy egyetemes elismerésre váró egyetemes emberi jog. Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Bartha Csilla–Nádor Orsolya–Péntek János szerk. 2011. Nyelv és oktatás kisebbségben: Kárpát-medencei körkép. Budapest, Tinta Könyvkiadó.
Bochmann, Klaus 2009. A nyelvpolitika elmélete, módszerei és elemzése. In Szépe György–Derényi András (szerk.): Nyelv, hatalom, egyenlőség. Nyelvpolitikai írások. Budapest, Corvina, 25–69. p.
Brenzovics László–Zubánics László–Orosz Ildikó–Tóth Mihály–Darcsi Karolina–Csernicskó István 2020. A nyelvi jogok folyamatos szűkítése Ukrajnában. Beregszász–Ungvár, KMKSZ.
Brubaker, Rogers–Fleischmidt Margit–Fox, Jon–Grancea, Liana 2011. Nacionalista politika és hétköznapi etnicitás egy erdélyi városban. Budapest, L’Harmattan.
Csernicskó István 1998. A magyar nyelv Ukrajnában (Kárpátalján). Budapest, Osiris Kiadó–MTA Kisebbségkutató Műhely.
Csernicskó István 2018. Ukrajna nemzetközi kötelezettségvállalásai a kisebbségek nyelvén folyó oktatás területén a Keretegyezmény és a Karta alkalmazásáról készült jelentések tükrében. Kisebbségi Szemle, 3. évf. 4. sz. 27–46. p.
Csernicskó István 2019. Nyelvi konfliktusok a 21. századi Európában a „nemzetközi normák” és az „európai standardok” tükrében. Pro Minoritate, Nyár, 3–26. p.
Csernicskó István 2020. Nyelvpolitika határok nélkül. Magyar Tudomány, 181. évf. 2. sz. 164–176. p.
Csernicskó István–Hires-László Kornélia–Karmacsi Zoltán–Márku Anita–Máté Réka–Tóth-Orosz Enikő 2020. Tévút az ukrán nyelvpolitikában. Törökbálint, Termini Egyesület.
Csernicskó István–Péntek János–Szabómihály Gizella 2010. A határon túli magyar nyelvváltozatok a többségi nyelvpolitikák rendszerében: Románia és Ukrajna példája. Regio, 21. évf. 3. sz. 3–36. p.
Csernicskó István–Szabómihály Gizella 2010. Hátrányból előnyt: a magyar nyelvpolitika és nyelvtervezés kihívásairól. In Bitskey Botond (szerk.): Határon túli magyarság a 21. században: konferencia-sorozat a Sándor-palotában 2006–2008. Budapest, Köztársasági Elnöki Hivatal, 167–198. p.
De Varennes, Fernand 1996. Language, minorities and human rights. The Hague, Kluwer Law.
De Varennes, Fernand–Kuzborska, Elżbieta 2019. Minority Language Rights and Standards: Definitions and Applications at the Supranational Level. In Gabrielle Hogan-Brun and Bernadette O’Rourke (eds.): The Palgrave Handbook of Minority Languages and Communities. London, Palgrave Macmillan, 21–72. p.
Eplényi Kata–Kántor Zoltán szerk. 2012. Térvesztés és határtalanítás. A magyar nyelvpolitika 21. századi kihívásai. Budapest, Nemzetpolitikai Kutatóintézet–Lucidus Kiadó.
Fancsaly Éva–Gúti Erika–Kontra Miklós–Molnár Ljubić Mónika–Oszkó Beatrix–Siklósi Beáta–Žagar Szentei Orsolya 2016. A magyar nyelv Horvátországban. Budapest–Eszék, Gondolat Kiadó–Media Hungarica Művelődési és Tájékoztatási Intézet.
Fedinec Csilla–Csernicskó István 2017. A 2017-es ukrajnai oktatási kerettörvény: a szöveg keletkezéstörténete és tartalma. Regio, 25. évf. 3. sz. 278–300. p.
Fiala-Butora János 2017. A Kisebbségvédelmi keretegyezmény és a Nyelvi Charta végrehajtása – egységes standard vagy szétfejlődés? Kisebbségi Szemle, 2. évf. 3. sz. 57–69. p.
Fiala-Butora János 2018. Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities and the European Language Charter: Unified Standard or Divergence? Hungarian Journal of Minority Studies, Vol. 2. 7–21. p.
Gerencsér Balázs Szabolcs 2009. „Nyelvében él…” Kárpát-medencei körkép a határon túli magyar nemzeti közösség hivatalos eljárásokban való anyanyelvhasználati jogáról. Budapest, Szent István Társulat az Apostoli Szentszék Könyvkiadója.
Göncz Lajos 1999. A magyar nyelv Jugoszláviában (Vajdaságban). Budapest–Újvidék, Osiris Kiadó–Forum Könyvkiadó–MTA Kisebbségkutató Műhely.
Huszti Ilona–Csernicskó István–Bárány Erzsébet 2019. Bilingual education: the best solution for Hungarians in Ukraine? Compare: A Journal of Comparative and International Education, Vol. 49. No. 6. 1002–1009. p.
Kontra Miklós–Hattyár Helga szerk. 2002. Magyarok és nyelvtörvények. Budapest, Teleki László Alapítvány.
Lanstyák István 2000. A magyar nyelv Szlovákiában. Budapest–Pozsony, Osiris Kiadó–Kalligram Könyvkiadó–MTA Kisebbségkutató Műhely.
Lanstyák István 2009. Nyelvi ideológiák és filozófiák. Fórum Társadalomtudományi Szemle, 11. évf. 1. sz. 27–44. p.
May, Stephen 2006. Language Policy and Minority Rights. In Thomas Ricento (ed.): An Introduction to Language Policy: Theory and Method. Malden, Blackwell Publishing Ltd., 255–272. p.
Nádor Orsolya–Szarka László szerk. 2003. Nyelvi jogok, kisebbségek, nyelvpolitika Kelet-Közép-Európában. Budapest, Akadémiai Kiadó.
Nagy Noémi 2017. Language Rights of Minorities in the Areas of Education, the Administration of Justice and Public Administration: European Developments in 2017. European Yearbook of Minority Issues, Vol. 16. 63–97. p.
Nagy Noémi 2018. A nemzeti kisebbségek nyelvi jogainak aktuális helyzete az Európa Tanács intézményei tevékenységének tükrében. Pro Minoritate, 2. sz. 47–70. p.
Öllös László 2013. A nyelvi jogok és a nemzeti egyenlőség, In Tóth Károly (szerk.): Nyelvi jogok 1. A kisebbségi és nyelvi jogok helyzete Szlovákiában. Somorja, Fórum Kisebbségkutató Intézet, 15–24. p.
Palander, Marjatta–Riionheimo, Helka–Koisvisto, Vesa 2018. Introduction: Creating and Crossing Linguistic Borders. In Palander, Marjatta–Riionheimo, Helka–Koisvisto, Vesa (eds.): On the Border of Language and Dialect. Helsinki, Finnish Literature Society–SKS, 7–15. p.
Péntek János–Benő Attila 2020. A magyar nyelv Romániában (Erdélyben). Kolozsvár–Budapest, Erdélyi Múzeum-Egyesület–Gondolat Kiadó.
Roter, Petra–Busch, Brigitta 2018. Language Rights in the Work of the Advisory Committee. In Ulasiuk, Iryna–Hadîrcă, Laurenţiu–Romans, William (eds.): Language Policy and Conflict Prevention. Leiden–Boston, Brill Nijhoff, 155–181. p.
Skutnabb-Kangas, Tove–Phillipson, Robert 2016. Introduction to Volume II. In Skutnabb-Kangas, Tove–Phillipson, Robert (eds.): Language Rights. Vol. 2. New York, Routledge, 1–21. p.
Spolsky, Bernard 2009. Language Management. New York, Cambridge University Press.
Szabómihály Gizella 2017. A magyar nyelv használata a közigazgatásban a Magyarországgal szomszédos országokban. In Tolcsvai Nagy Gábor (szerk.): A magyar nyelv jelene és jövője. Budapest, Gondolat Kiadó, 299–320. p.
Szalayné Sándor Erzsébet 2017. A kisebbségvédelmi keretegyezmény húsz év után – tapasztalatok a negyedik monitoring ciklus végén. Kisebbségi Szemle, 2. évf. 3. sz. 43–56. p.
Szépfalusi István–Vörös Ottó–Beregszászi Anikó–Kontra Miklós 2012. A magyar nyelv Ausztriában és Szlovéniában. Budapest–Alsóőr–Lendva, Gondolat Kiadó–Imre Samu Nyelvi Intézet–Magyar Nemzetiségi Művelődési Intézet.
Szilágyi N. Sándor 2008. A magyar nyelv a Magyarországgal szomszédos országokban. In Fedinec Csilla (szerk.): Értékek, dimenziók a magyarságkutatásban. Budapest, MTA Magyar Tudományosság Külföldön Elnöki Bizottság, 105–117. p.
Tollefson, James W. 1991. Planning Language, Planning Inequality. Language Policy in the Community. London–New York, Longman.
Tóth Norbert 2017. Fából vaskarika, avagy reflexiók a Kisebbségvédelmi keretegyezmény Tanácsadó Bizottságának ún. 4. tematikus kommentárjára vonatkozóan. Kisebbségi Szemle, 2. évf. 3. sz. 71–88. p.
Vančo Ildikó 2017. A határon túli magyar tannyelvű és magyar tematikájú közoktatás. In Tolcsvai Nagy Gábor (szerk.): A magyar nyelv jelene és jövője. Budapest, Gondolat Kiadó, 357–430. p.
Vizi Balázs 2018. A kisebbségi jogok védelmének európai színtere napjainkban: normatív rezsim és politikai diskurzus. Pro Minoritate, 2. sz. 3–14. p.